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中國參與全球海洋治理的著力點和政策設計

來源:現代國際關系 作者:傅夢孜,陳旸
發布于:2021-05-24 共13763字

  摘    要: 隨著中國進入“第二個百年”的新征程,中國參與全球海洋治理的時空背景、地緣秩序及能力視野都將迎來深刻的變化。新冠疫情使百年未有之大變局加快演變,大國博弈將在海上持續上演,全球海洋治理的理念和實踐將持續承壓,安全問題將凸顯,中國參與全球海洋治理被賦予更多的道義責任與期待。在全面建設社會主義現代化國家的新階段,中國參與全球海洋治理的目標、原則和路徑進一步明晰;在雙循環的新發展格局下,中國應對海洋治理的資源、經驗和政策手段將更為豐富;在實現中華民族偉大復興、建設海洋強國的新征程中,中國倡導的“海洋命運共同體”建設將步入由設想到落地的新階段,中國方案、中國貢獻將在全球海洋治理中更顯突出。

  關鍵詞: “第二個百年”; 全球海洋治理; 中國方案;

  Abstract: As China embarks on the new journey to move toward the second centenary goal, the background, geographical order and capacity of China's participation in global ocean governance will experience profound changes. COVID-19 pandemic has accelerated the evolution of great changes unseen in a century. The great power game will continue to play out at sea.The concept and practice of global ocean governance will continue to be under pressure, and security issues will become more prominent. China's participation in global ocean governance has been endowed with more moral responsibilities and expectations. In the new development stage of building a modern socialist country in all respects, the objectives, principles and paths of China's participation in global ocean governance will be further clarified. In the new development pattern of“Dual Circulation Strategy,”China will have more resources, experience and policy means to deal with ocean governance.In the new journey of realizing the great rejuvenation of the Chinese nation and building a major maritime power, the“maritime community with a shared future”proposed by China will enter a new stage from its conception to its implementation. Chinese approach and contribution will be more prominent in global ocean governance.

  Keyword: the Second Centenary Goal; global ocean governance; Chinese approach;

  在中國向“第二個百年”奮力進軍的新發展階段,中國參與全球海洋治理的時空背景、地緣秩序及能力視野都將迎來深刻變化。中國努力倡導的人類命運共同體建設已然踏上構建海洋命運共同體的新征程。參與全球海洋治理與建設海洋強國是中國海洋戰略的一體兩面,是與“國內大循環為主體,國際國內雙循環相互促進”的新發展格局相契合的海洋布局。中國參與全球海洋治理要充分利用他山之石、他國之鑒,根植于自身文明的特質,堅定自身體系優勢,堅持革故鼎新的改革,從建設具有中國特色的海洋強國起航,積極參與、引領和塑造近兩百年來新一輪的全球海洋秩序變革。
 

中國參與全球海洋治理的著力點和政策設計
 

  一、全球海洋治理的時變與勢變

  當今世界正處于百年未有之大變局,海洋秩序亦處在風雨如晦、百年激蕩之中,這是力量格局之變,也是秩序理念之變,全球蔓延的新冠肺炎疫情加速了這一變革的進程。對中國參與全球海洋治理而言,這場大變局既是前所未有的全新現實,也是時不我待的歷史機遇。

  全球海洋治理面臨的挑戰既有理論上的困擾,也有實踐探索中的問題,既有短期偶然性的因素,又有長期結構性的矛盾,其復雜程度是史無前例的。作為全球海洋治理概念的母體,全球治理理念和實踐正遭遇冷戰結束以來的新變局,大國競合重新進入國際政治議程,國際組織和多邊機構頻遭挑釁掣肘,治理能力大打折扣,權威聲望大不如前,新冠疫情使海上公共衛生秩序受到嚴峻挑戰!堵摵蠂Q蠓üs》及相關一些的規則在一些國家和組織中被繞開、被無視,其能否有效捍衛海洋安全、維護海洋秩序并促進海洋發展引起質疑。

  全球海洋治理面臨的外部干擾因素潛滋暗長,國際競爭態勢凸顯。中美戰略博弈愈演愈烈,美國明確將中國定位為頭號戰略對手,對華實施全方位遏制,這一打壓勢必延伸到海洋。海洋是美國的戰略高地,是其不會輕易放棄主控的空間,亦是其打擊扼殺對手的前線。美軍在中國南海的巡航,對黃渤海的抵近偵察,在臺灣海峽的穿梭游弋,僅僅只是一場宏大的海洋競合史的序曲,中美博弈注定將在波瀾壯闊的大洋中持續上演。與此同時,曾經和中國緊緊團結在一起的發展中國家隊伍也出現了分化,在不同議題上與中國立場不盡相同。在中美史無前例的競合背景下,在國家戰略、海洋利益日益多元化的態勢中,經濟合作、海洋開發將更加充滿不確定性,特朗普時期退群廢約、美國至上、單邊主義行徑使經濟利益的考量讓位于戰略風險的算計,國際海洋法治磋商、勘探科研與保護應用的合作下降,大國信任度下降、對抗性上升,全球海洋治理或趨于區域化、短線化,甚至意識形態化,實現科學合理的全球海洋治理之路更為曲折漫長。

  突如其來的新冠肺炎疫情給全球海洋治理蒙上陰影,造成新的難題,也給中國在“兩個百年”交替之際參與全球海洋治理制造了新的障礙。疫情重創全球海洋經濟,海洋漁業、冷鏈加工、航運業深受其害,海上公共衛生體系短板突出、狀況堪憂。集運業大規模停航,海上供應鏈中斷,貨物堆積港口,全球航運業盈利萎縮。病毒還侵入了極地,格陵蘭島、北極漂流冰站、南極極地相繼發生新冠肺炎感染事件。大量使用過的手套、口罩、消毒液流入水中,對地球水體造成污染,對海洋生態系統構成新的威脅。由于疫情下人員流動受限,許多海洋科考與國際海洋會議被迫取消或延宕,如南極條約協商會議、世界海洋峰會、聯合國海洋大會等,全球海洋治理機制運行被按下暫停鍵。

  更為嚴重的是,疫情暴露了海上公共危機治理短板。新冠肺炎疫情暴發后,“各人自掃門前雪”“本國優先”的單邊主義大行其道。病毒突襲海上船舶,主要航線大型郵輪相繼淪陷,“鉆石公主號”感染人數超700人,美國、法國航母和日本海上保安廳公務船接連發生人員感染?堪峨y、停泊難,一些大型船舶成為“海上游魂”,國際社會認定的“不推回”原則形成虛設,全球超過160萬名海員滯留海上,已成為一場全球海上人道主義危機。種種問題嚴重考驗人類的道德底線和安全紅線,凸顯國際社會缺少應對海上危機的有效機制和處理突發事件的能力赤字。從目前情況看,新冠肺炎疫情在全球范圍短期內難有好轉,全球海洋治理將深受羈絆。對中國而言,這意味著加速參與全球海洋經濟的腳步受阻,全力開展海洋科考合作的渠道受限,全面參加全球海洋治理的平臺和機制受制,同時也給中國口岸衛生管理、海上安全治理帶來新的風險和挑戰,探索疫情防控常態化條件下安全合理地參與全球海洋治理之路是當前中國面臨的一項新課題。

  然而,站在“第二個百年”的新起點上,中國參與全球海洋治理的機遇和愿景前所未見。“大象無法躲在螞蟻的背后”,隨著中國國力的日漸增長,海洋科考、研發、維護安全以及治理話語權不斷提升,中國在全球海洋治理中的角色將日顯重要。在日趨復雜的考驗面前,中國參與全球海洋治理的機會同步上升。當前,全球海洋治理正處于醞釀漸變的形成期,也是多方角力的博弈期,有陷于迷茫、趨于停滯、誤入歧途的風險,迫切需要新理念、新動能與新路徑,而惟有中國兼具海清河晏的文明基因、海內無雙的發展動力、海陸兼備的地緣結構,是支撐全球海洋治理存續與發展不可替代的關鍵角色。

  大變局下,全球海洋治理二元對立的矛盾凸顯,更需要中國智慧調和。當前,海洋治理理念基本建構在西方理論基礎上,以“無人之海”的概念支撐所謂“自由之海”的追求,重開發利用而輕人海和諧,重競爭而輕合作,導致在處理人海關系及海域空間內人與人、國與國的關系上,主要行為體依然在叢林法則中徘徊,強者恒強、弱者愈弱,全球海洋治理中挾私利而藐公義、有局部而無整體的現象比比皆是,“搭便車”“逞霸權”的行為層出不窮,海洋治理理念創新乏善可陳,治理體系日益走近死胡同。而中國能為全球海洋治理提供具有鮮活生命力和國際感召力的理論指引。中國是世界航海文明的發源地之一,自漢以降,海上運輸交流已成為中華文明對外交往史中不可或缺的一部分,《漢書·地理志》記載了漢代的海上航線、海上疆域及海外貿易的情況,宋代的航;顒雍秃I腺Q易(而不是依靠陸路),成為中國同外界聯系的主要媒介。在斯塔夫里阿諾斯眼中,宋代的中國“正朝成為一個海上強國的方向發展”。1鑒真東渡是華夏兒女面對挑戰不屈不饒的生動寫照,鄭和下西洋更成為中華民族征服大洋、傳播文明的不朽詩篇。(1)2在治海實踐中,中國人積累了豐富的海洋知識,也因為近代列強堅船利炮的侵略史而對恃強凌弱的侵略行徑深惡痛絕,中國參與全球海洋治理的初心是糾正當前全球海洋治理機制中不平衡、不公正、不可持續的現象,以強烈的命運共同體意識,為人類打造公正、富足、團結、綠色、可持續之海。中國參與全球海洋治理的理念是在國家海洋力量積累發展的過程中逐漸形成,是對西方海洋強國治理理念的揚棄,亦是對中國傳統海洋思想的繼承和發展,為全球海洋治理注入新活力。

  大變局下,全球海洋治理內在動力的演變漸趨復雜,更需要中國能量筑底。人類對海洋的征服吹響了全球化的號角,全球化則使海洋成為聚寶盆和生命線,是全球海洋治理的根本動力所在。百年未有之大變局下,全球化面臨新的挑戰,可能出現分化,湍流、逆流、潛流不斷涌現,交織疊加,迎頭相撞,全球化的勢頭可能在局部地區、局部領域受挫,全球海洋治理存在退潮風險。中國是全球化的堅定支持者,也是全球海洋治理前進發展的強力引擎。全球海洋治理離不開中國的合作,中國可以為全球海洋治理提供強勁有力、生生不息的新動能。中國是身居聯合國五大常任理事國之一的世界大國,是占世界經濟比重15%,占全球貿易量1/3的經濟大國,也是擁有300萬平方公里海疆的海洋大國。中國海洋生產總值連續20年保持在國內生產總值的9%左右,2019年全國海洋生產總值超過8.9萬億元,同比增長6.2%。(2)3中國海洋事業的發展與全球海洋治理的完善進步息息相關、榮辱與共,沒有中國經濟的蓬勃發展和對外開放,世界航運業將陷于空轉,甚至萎縮,開發新航道、發展利用新資源在成本上都得不償失。沒有中國萬里海疆的安寧與繁榮,就談不上全球海域的和平與發展;沒有中國的參與合作,全球海洋治理終將淪為一紙空談。

  大變局下,全球海洋治理體制機制的走向頓顯迷茫,更需要中國方案支持。當前全球海洋治理體制機制總體上較為平等地體現了發達國家與發展中國家的共同訴求,但其運作主體、運行方式仍以發達國家為主導,活動多以美歐為主場。隨著新興國家的群體性崛起,以及在世界貧富分化加劇、南北矛盾升溫的擠壓下,全球海洋治理體制機制的合理性、公正性屢遭質疑,在日新月異的形勢面前日漸失語、失效、失色;仡欉^往,建立日不落帝國的英國四面環海,一超獨霸的美國傍依兩洋,在某種程度上,其海洋強國的底色都具有島國的屬性,皆推崇海權至上、以海鎖陸。而絕大多數的國家都不是單純的島國,事實上,英美的治海方案并不具有普適性。中國是海陸兼備的大國,中國倡導的合作共贏的海洋觀不止步于海岸、局限于洋面,而是著眼于陸地與海洋的聯通循環、協調互促,致力于陸海統籌、海陸聯動、融通。以陸觀海、以海養陸,中國參與發起諸多地區合作機制,嘗試聯通區域、協同海陸,為世界不同地緣屬性的國家提供多樣化的對話平臺,成為溝通海洋國家和內陸國家的重要橋梁,匯聚各方力量與資源,促進海陸國家的團結協作。

  二、中國特色海洋治理之路

  梁啟超曾寫道,“海也者,能發世人進取之雄心者也”。(3)4向海圖強,中國參與國際海洋治理的過程亦是中華民族奮發圖強、拼搏進取,由生澀到從容、化被動為主動的復興進程。近代以來,中國在與國際海洋體系打交道的過程中,經歷了從驚覺到自立自主,再到積極參與的演變。近150年前,面對“自南洋而入中國”的歐洲列強,李鴻章驚呼“歷代備邊,多在西北”,而今“東南海疆萬余里”,“一國生事,數國構煽,實乃數千年未有之大變局”。(4)5中國近代海權意識的覺醒與淪為半殖民地的歷史幾乎同步而至,中國融入國際海洋秩序的進程是從屈辱的被治理的地位開始的。近100年前,當法國政府為挽回因《巴黎和約》而受損的在華聲譽,補償中國政府在“金佛朗案”上的讓步,將代表著自由出入、平等開發北極重要島嶼權利的《斯匹次卑爾根群島條約》(亦稱《斯瓦爾巴條約》)意外地擺在北洋政府面前時,北洋政府外交部直陳“既因法國照約邀請加入,在我似應從同,且加入之后,中國僑民如有前赴該島經營各種事業者,即得條約保障而享有均等權利”。(1)61925年9月,中國正式成為該條約的締約國,這是中國近代史上首次正式參與國際海洋合作,盡管彼時國內戰亂紛飛,這份虛無飄渺的權利隨之被束之高閣,但在國際條約的關照下,國人初次窺得現代國際海洋治理的門徑,亦敏銳地抓住了這一機緣。這是中國最早參與北極事務的重要國際法基礎,至今仍對于中國北極權益的豐富、拓展具有重要的現實意義。也可以說,這是中國在國際法意義上參與全球海洋治理之起點。新中國成立后,中國以獨立自主的姿態,逐漸地進入國際海洋社會,參與國際海洋事務。中國全程參加了第三次聯合國海洋大會,批準了《聯合國海洋法公約》,加入了數十個涉海國際組織,承辦了一些重要的海洋類國際會議,中國海洋事業與世界全面接軌?梢哉f,新中國在國際海洋治理的風云際會中積累了一定的治理經驗,開發了一批探索利用海洋的科學技術,參與并形成了一系列治海、管海、護海、用海的體制機制,初步具備了全面參與全球海洋治理的能力。

  新時代的中國將以更系統的理論、更堅實的國力、更自信的姿態參與全球海洋治理的進程。2019年4月23日,習近平主席在青島會見應邀出席中國人民解放軍海軍成70周年多國海軍活動的外方代表團團長時表示:“人類居住的這個藍色星球,不是被海洋分割成各個孤島,而是被海洋連結成命運共同體,各國人民安危與共。”(2)7這是中國首次向世界正式提出“海洋命運共同體”的重要理念,是中國對海洋發展和人類未來命運的前瞻性思考和戰略性倡議,著眼于促進公平正義的國際海洋新秩序,推動海洋可持續發展,在全球海洋治理領域具有劃時代的重要理論價值,是中國全方位參與全球海洋治理,實現“藍色中國夢”的理論引領。

  “海洋命運共同體”理念是習近平海洋理念的重要組成部分,旨在塑造人類與海洋和諧統一的海洋觀,將個體的海洋私利置于全球海洋共同利益之中,以合作、和諧的共同體發展引領個體共贏發展。在開啟“第二個百年”的新征程下,中國堅持共同、綜合、合作、可持續的海洋新安全觀,維護海洋和平安寧和良好秩序的責任觀,推動藍色經濟發展,共同增進海洋福祉的利益觀,防治海洋環境污染,保護海洋生物多樣性的海洋生態文明觀等。中國倡導的海洋命運共同體是知行合一,知行互益的共同體,理論化解讀和制度化建設并行不悖,知行并舉。

  中國倡導“海洋命運共同體”是基于歷史的發展選擇,是回應時代的國際擔當,具有三大特質。一是和平正義。中華文明的倫理觀講求“和而不同”,對恃強凌弱的霸權主義行徑深惡痛絕,中國經濟“優進優出,兩頭在海”,對和平穩定的海洋環境有依賴性,歷史的傳承和現實的需要決定了在海洋命運共同體中,中國提倡相互尊重,尊重所有海洋治理的主體,樂于探索權、責、能的一體平衡。中國加強海軍建設并不是為了擴張利益、恃強凌弱,而是要構建一支防御型的軍隊、一支和平的力量,從而更好地反對海洋霸權、保護國土主權完整和戰略通道利益,打擊海上犯罪團伙、反制破壞海上和平安全秩序的行為。

  二是合作共贏。中國的海洋發展觀不是排他的,從中國自身發展經驗看,如果把海洋看成劃疆而治的“護城河”,以鄰為壑,那么中國將重新走上閉關鎖國的老路,只有將海洋看成連接百國、接通世界的“通衢”,才能引領中國走上富強民主文明和諧美麗的正途。面對日益激烈的中美競爭,習近平主席還提出了“太平洋之大,容得下中美兩個大國”的著名論斷;面對人類不斷開拓海洋新領域,習主席提出要把“深海”“極地”等領域“打造成各方合作的新疆域,而不是相互博弈的競技場”。中國提倡的海洋命運共同體將是一張互利合作的大網,共同捕獲海洋給予人類的財富之魚。

  三是人海和諧。海洋不只是地球賜予人類的財富,也是擁有地球“身份證”和世界“話語權”的居民,是人類社會的一部分,與人類生死存亡息息相關。海洋要有“人情味”,不應成為“無人區”。中國主張構建海洋命運共同體,即是要克服海洋治理過度物化的傾向,只求開發利用,不講科學保護,海洋治理要真正把人擺進去,既要由海觀人,充分認識到“海水是流動的,海洋是一體的”,海洋治理需要超越國家、民族的界限,克服海陸藩籬、就海論海的片面性,還要以人觀海,認識到海洋蓬勃的生命力,“海洋的和平安寧、健康可持續發展對人類生存具有重要意義”,(1)8海洋治理要從人類與海洋全方位依存、相互供養的整體視角來促進海洋循環利用,維護海洋生態系統的平衡,推動海洋開發實現可持續發展。

  三、中國參與全球海洋治理的著力點

  從本質上講,全球海洋治理的背后是人與人、人與國、國與國之間秩序的建構和力量的博弈,海洋秩序說到底即是海洋空間上的國際關系。中國參與全球海洋治理,即是參與一個特殊空間領域內國際關系的競合與國際秩序的構建,需要明確自身的責任和目標,劃出底線和原則,廣集手段和方法。

  邁入新發展階段的中國仍處于社會主義初級階段,中國參與全球海洋治理需要量力而行、盡力而為、尋求合力,要堅持四項原則。其一,中國參與全球海洋治理并不是要打破一切、顛覆現有的海洋治理體系,也不是要另起爐灶,在現有體系之外打造一個與之相并行的“平行體系”,而是在現有機制基礎上加以補充和完善,做到完善與建構相結合。其二,中國參與全球海洋治理,是一個由內而外的過程,首先要著眼于自身能力建設,但以能力為基礎,并不是惟能力論,“以我為主”不等于“以我為先”,各國無論大小,根據自身能力,皆有貢獻,皆有收獲,講求能力與貢獻相統一。其三,中國參與全球海洋治理,既要滿足經濟發展的需要,包括現有經濟運轉機制的安全及創造新的就業,還要與環境相得益彰,至少是環境友好型的發展模式,不以擠壓海洋生態空間來拓展人類的生存空間,做到保護與開發齊步走。其四,中國參與全球海洋治理,既要反映海洋的生物物理學特征,也要反映海洋的政治社會學屬性。在面向未來,提高海洋經濟效益的同時,也要保存人類古老的海洋文化,尊重海洋的人文價值,探索出一條更加尊重自然規律,更加具有人文關懷的海洋開發和治理之道。

  構建“雙循環”的新發展格局絕不是要逆轉中國對外開放的基本國策,也不會削弱海洋在中國經濟布局中的重要地位,影響中國參與全球海洋治理的步伐。恰恰相反,在新發展階段,中國參與全球海洋治理將獲得“雙循環”格局的有力支撐和強大動能,因此需要更主動適應新發展格局的需求。目前而言可著重從四個方向發力。

  一是用好內勁。中國是一個崛起的大國,也是大踏步邁向海洋強國的海洋大國。經過數十年發展,中國已成為國際涉海經濟產業中最具活力的一環,是海洋科技研發中極為敏銳的頭羊,也是海洋生態保護中不可或缺的尖兵,在全球海洋治理機制和平臺上具有了舉足輕重的地位。而中國海洋事業蒸蒸日上證明了中國的治海方略是科學合理的,集中力量辦大事的治海機制是行之有效的。鑒此,在參與全球海洋治理中,中國既要用好海洋大國的資源、市場、技術等硬手段,為世界提供更多海洋治理的公共產品,更要用好體制機制的優勢,深化改革、完善機制、挖掘潛力,充分發揮上下一盤棋、全國一條心的軟實力,牽引全球海洋治理朝善治的方向發展。

  二是廣結善緣。百年未有之大變局下,世界南北分化日益嚴重。在海洋治理領域,隨著傳統捕撈業衰勢漸顯、海洋經濟的新邊疆不斷拓展、新產業不斷壯大,大小國治海能力的差距也逐漸拉大,與此同時霸權國橫行海內、恃強凌弱的行徑愈加肆無忌憚。鑒此,中國在參與全球海洋治理的過程中,要扶弱抑霸,“盡力幫助落在最后面的人”,在全球海洋治理中堅持公平正義,密切跟蹤關注中小國家的海洋經濟生態處境,繼續支持其正當訴求,協助其開發利用海洋資源,推動技術轉移、資源共享、國際融資,維護海洋權益,不斷強化互動、增強互信,打造國際輿論道德高地;要高舉多邊主義旗幟,凝聚全球海洋法治共識,界定廓清中國海洋戰略的發展目標,與發達國家中的有識之士加強合作,就遠洋海洋保護區建設、海底資源開發,兩極地區活動等議題共商共建,在引領制定全球海洋規則,經略公海大洋上善作善成、積善成德,樹立中國負責任的海洋治理大國的正面形象。

  三是科技引領。一個國家的科技力量將決定其在海洋中開疆拓土、開發利用的能力,也將決定其在全球海洋治理中的話語權。伴隨著新一輪科技革命撲面而來,以大數據、人工智能、新材料為代表的新技術大規模應用將使海洋的保護和利用產生迭代飛躍。中國在推進海洋尖端科技、挖掘海洋數據礦藏的征程上容不得一絲懈怠。工欲善其事,必先利其器。“十四五”規劃明確指出,要將海洋裝備作為戰略性新興產業來發展。為此,中國可積極融入全球海洋科技創新分工體系,不斷優化完善以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的創新體制,優先解決“卡脖子”的治海關鍵技術,強化科技探海,引導科技入海,在海洋科技創新、海洋科考、裝備制造等領域取得突破性進展,努力為中國參與全球海洋治理提供更多的“制高點”和“先手棋”。

  四是安全支撐。海上安全既是全球海洋治理的重要組成部分,也是極容易引發爭端的敏感議題,但又是中國在由富變強的新發展階段不容回避的重大問題。在百年變局中,能夠遲滯或中斷中華民族偉大復興的安全風險極有可能來自海上。鑒此,新形勢下中國應正視安全問題,更為積極地參與全球海洋安全議程,既要不畏人言,堅定中國海軍走向“深藍”的立場,不斷壯大中國海上力量,建設有效維護海上共同安全的正義之師,也要高度重視涉海國際規則的制定和解釋,在國際組織和多邊場合中適時提出我方立場和關切,積極參與應對非傳統安全問題,要準確識別區分安全議題的國際性和國際化,從戰略上界定海上安全議題在不同區域和領域的性質和敏感度,同時保持警惕性,防范低敏感問題向高敏感問題轉化的風險,努力提升自己解決難題的綜合能力。

  四、中國參與全球海洋治理的政策設計

  中國是一個迅速崛起的大國,作為一個積極參與全球治理的具有建設性重要作用的大國,也正在積極參與全球海洋治理的進程。中國參與全球海洋治理勢必同海洋強國建設相互協調、齊頭并進。堅持多邊主義是中國倡導的一項重要原則。習近平主席在今年達沃斯世界經濟論壇致辭時指出,“解決時代課題,必須維護和踐行多邊主義,積極推動構建人類命運共同體”,并進一步指出“21世紀的多邊主義要守正出新、面向未來,既要堅持多邊主義的核心價值和基本原則,也要立足世界格局變化,著眼應對全球性挑戰需要。在廣泛協商、凝聚共識基礎上改革和完善全球治理體系”。(1)92021年,中國政府在“十四五規劃”中設專節,系統闡述深度參與全球海洋治理的政策,“推動構建海洋命運共同體”正式列入國民經濟計劃。在新的歷史條件下,中國參與全球海洋治理需要推出基于中國理念、具備國際認同的治海理論,需要設計立足中國實際、著眼未來格局的行動方略,需要形成蘊含中國特色、契合海洋規律的具體部署。在不同的政策領域堅持問題導向、系統謀劃、統籌協調、次第推進,讓中國參與全球海洋治理看得見、走得穩、行得遠。

  在海洋國際秩序方面,目前存在著多種多樣的治理結構,有政府間組織,有超國家機構,也有代表民間社會利益的非政府組織,盡管針對涉海問題的多樣性,海洋國際秩序的多元化具有一定的合理性,但由此產生的負面影響則使眾多海洋組織的治理邊界不明、效能大打折扣。中國作為全球海洋治理的新興大國,要爭取合理合法的海洋權益,構建公平正義的海洋國際秩序,可在支持《公約》的基礎上,積極主動倡導“海洋命運共同體”理念,以“藍色伙伴關系”為構筑海洋命運共同體的基本細胞,與盡可能多的國家打造全方位、多層次、最廣泛的“藍色伙伴關系”,務實推進區域海洋治理,不斷積累海洋外交經驗,凝聚全球海洋共識。同時,在條件發展許可的情況下,乘勢而為,力爭主動作為。比如,可倡導成立“世界海洋治理大會”或引進設立國際海洋常設機構,聯接區域海洋組織和不同領域的海洋機構,協商制定可持續的全球海洋治理戰略,強化議定的涉;顒踊疽巹t的落實與監督。一方面,打造海洋治理各領域的模范樣板工程或收集匯總最佳案例,賦予希望帶動變革;另一方面,遵循適應性原則,將把現有的最佳科學應用與治理倡議正在努力解決的問題有效地結合起來,為公眾參與海洋治理倡議提供上通下達的平臺,從而力爭打通涉海國際組織的標準與國家間規則轉化的“最后一公里”。

  在海洋環境保護方面,當前海洋生態健康警鐘頻頻敲響,海平面上升、珊瑚礁白化、塑料垃圾污染、海洋物種滅絕等一系列海洋危機已成為人類社會揮之不去的夢魘,拯救海洋環境已成為國際社會的普遍共識和迫切需求。中國是擁有綿長海岸線和廣袤“藍色國土”的海洋大國,海洋生態文明建設是中國踐行新發展理念的重要領域,已納入海洋開發總布局,積極參與全球海洋環境保護是中國在新發展階段必須作為且大有可為的政策領域。具體而言,可以考慮支持通過關于“公海生物多樣性”的“執行協議”,以彌補公海上現有的監管赤字;鼓勵區域漁業管理組織以可持續的方式管理其魚類種群,對于希望在區域漁業管理組織的公海作業的所有漁船,探討設立具有法律強制性的登記冊;推動適當擴大海洋保護區,將20%~30%的海洋生態系統面積包括在具有生態代表性和有效管理的保護區系統中;建立跨國協調多邊海洋空間規劃制度,以便實現跨區域的大規模環境友好用途;推廣系統的環境戰略評估。在應對氣候變化方面,中國已承諾實現碳排放的中遠期國家目標。氣候變化與海洋環境治理密切相關,需要加強大國協調予以共同應對。國際社會對此期望甚高。歐盟提出要領導全球應對氣候變化。歐委會主席馮德萊恩甚至提出歐盟要成為應對氣候變化的“全球領導者”,即“為一個共同目標領導建立一個強大的全球聯盟”。(1)10拜登政府亦重視氣候變化問題,有美國學者認為應對氣候變化具有建設性的戰略是全球性的而非只是國家和區域的,最有效的協調是成立一個氣候俱樂部,即承諾采取強有力的并能懲罰游離其外者的國家聯盟。(2)11顯然,將氣候變化包括在內的國際海洋治理有廣泛共識,亦具國際合作空間。

  在海洋經濟發展方面,世界海洋理事會執行主席保羅·霍爾休斯曾指出,“海洋經濟等于全球經濟”。(3)12針對海洋經濟開放性、國際性、全球化的特征,共建“合作之海”應成為中國發展利用海洋經濟的總目標。百年變局下,中國倡導的“海上絲綢之路”建設不能因地緣政治博弈的壓力而收縮退卻,不能因別有用心的抹黑而畏葸不前,應認識到,“海上絲綢之路”所秉持的“共商共建共享”建設理念恰與全球治理的觀念相契合,與海洋開發的規律相融通,其理應成為全球海洋經濟治理模范生,是中國為全球海洋經濟發展提供的優質公共產品。中國政府在2021年“十四五規劃”中明確提出要“積極拓展海洋經濟發展空間”。(4)13與此同時,在“雙循環”新發展格局中,我們應重新審視“大進大出、兩頭在外”的經濟格局,進一步研究海洋經濟的定位與發展路徑,可以打造更高水平開放的海洋高地為指針,促進區域協調發展,優化海洋經濟空間布局,完善海洋產業結構,提高中國海洋經濟產業鏈的韌性,努力培育高端產業集群,積極發展海洋生物制藥、海洋裝備制造、海水淡化與綜合利用、海洋新能源、海洋新材料等新興戰略產業,同時推動涉海領域消費升級,加大開放力度,開發拓展濱海旅游、海洋融資,不斷做大可循環的“藍色經濟”。此外,還應認真考慮如何在保護海洋資源與保障弱勢群體生計和糧食安全之間進行權衡,加強和擴大民營治理,并為促進保護和可持續利用海洋進行國際融資?傊,要在持續做強中國海洋經濟的基礎上進一步拉緊與世界海洋的聯系,在全面融入世界海洋經濟的過程中壯大自己保護自己。

  在海洋科技發展方面,應充分認識到海洋科技領域的發展是全球海洋治理的高地,注定是各國必爭之地。未來海洋科學的發展目標是以可持續的方式,為地球上的人類提供營養價值高的食物、清潔能源、水資源、醫療服務和體面的生活條件,是人類社會可持續發展的重要指標及核心構成。中國應圍繞全球重大海洋問題,部署綜合性國際研究計劃,在一些海洋科學的理念和理論上爭取有所作為,為中國參與全球海洋治理奠定話語權基礎?芍贫óa業路線圖,對遴選的重點工程要擬定明確的推進時間表,以此提高海洋科技創新規劃的實施成效。數據的共享、儲存和分析正在改變海洋科學的整體圖景,將是海洋科學未來發展的里程碑。云存儲的運用、數據格式標準、質量控制體系等將成為海洋信息化的前沿陣地,是未來海洋科技發展的大方向。加強海洋大數據的搜集和應用,強化人工智能技術在海洋科技領域的發展,爭當數字海洋的“弄潮兒”。海洋科技的制高點最終取決于人才的制高點。加強海洋科技能力建設,離不開海洋科學的普及和從事海洋科技人員隊伍的建設。中國擁有世界上最多的海洋科研人員,共有3.8萬名海洋科學家和技術人員,但每百萬人僅有27人,與一些海洋強國相比仍有明顯差距。因此,應加強海洋人才培養,注重挖掘綜合型、跨學科海洋科技人才,促進跨學科對話,訓練具有海上生態系統的整體視角的下一代科學家,并設置針對海洋治理和管理的學科專業,進一步發展海洋公民科學。同時,還可為海洋研究提供更多硬件裝備,尤其是科考船的運營,無人裝備的應用,助其“重裝上陣”,并促進海洋科技與商業應用的良性結合,以商養科,以科帶產。

  在維護海洋安全方面,當前傳統安全與非傳統安全風險疊加,政府與非政府的安全機構交錯,區域與多邊的治理機制并行,致近年來海上安全風險日益凸顯。隨著中國開啟“第二個百年”的新征程,中國所面臨的海上安全環境將更加錯綜復雜,海洋事業將遭遇更多全球性、結構性、突發性的安全挑戰,積極參與海上安全治理、構建合理有效的共同安全機制刻不容緩。堅持多邊主義、反對追求片面安全、反對由個別國家主導應成為一個重要原則。正如聯合國秘書長古特雷斯所言,“我們需要一個網絡化的聯結全球和區域的多邊主義機制,也需要一個包容性的多邊主義”。(1)14中國參與全球海洋安全治理,需要以總體國家安全觀為指導。要統籌傳統安全與非傳統安全,既要避免傳統安全爭議制約非傳統安全的合作,又要超越非傳統安全的局限努力解決傳統安全問題,中國參與海上安全機制建設,可從非法捕魚、海洋公共衛生危機管理等軟議題入手,但應著眼長遠,逐步推進整體的、綜合性的海上安全多邊機制建設。要維護和塑造并舉,勇于探索,主動引領,可在“21世紀海上絲綢之路”框架下牽頭搭建涉外執法機制,參與甚至主導西太、印度洋的海上執法合作,在國際社會形成公信力和感召力,構建海上執法的話語權。要用好上海合作組織,完善其國際海域治理機制,以其作為中國參與海上維安的重要抓手,并借助其框架和機制強化對印度的影響,促進中印在印度洋問題上的安全對話和執法交流,引領構建多元化、多渠道參與西太、印度洋兩洋安全建設的新格局。要統籌維和與維權,要積極配合涉海國際組織工作,與各國簽署雙、多邊海上安全磋商機制,推進海上保障基地建設;通過海洋命運共同體建設,培育共同安全意識,實現國家主權、安全和發展利益相統一。

  在應對傳染病海上蔓延方面,把海上公共衛生體系建設納入全球海洋治理之中已成為難以回避的現實。新冠疫情在全球蔓延一度成為全球最為突出的重大公共衛生危機。海上公共衛生管理缺位、海員安全堪憂的狀況普遍存在。新冠疫情不會在短期內突然結束,未來其他傳染病流行仍將以不同形式存在,因此,新冠疫情可以成為撬動全球海洋治理體系改革的抓手,國際社會應積極探索海上公共衛生體系建設。疫情暴發以來,中國彰顯了作為一個崛起大國的責任擔當,向150多個國家和國際組織提供及時的援助和支持,包括醫療物資援助、派遣醫療專家組、加快有關國家公共衛生基礎設施建設、支持國際多邊平臺和機構應對疫情等等。2020年5月,習近平主席在出席第73屆世界衛生大會視頻會議開幕式時宣布,中國新冠疫苗研發完成并投入使用后,將作為全球公共產品,呈現著救人之危的中國貢獻。這是中國構建人類命運共同體和積極推動海洋命運共同體構建與海上健康絲綢之路建設的具體擔當。

  海上公共衛生體系建設是一項工程,首先需要運用大數據優勢,強化國際數據、通訊支持,將公共衛生等海上突發風險評估,沿岸國相應資源統計與供給能力評估,海上船只通訊、支援等信息供給整合為大數據體系。其次,海上公共衛生體系建設需要規則引領,對既有規則應能得到切實執行。再次,積極探索建立新型的國際海上安全合作組織,協調國際海事、衛生以及勞工系統在發生海上衛生危機時及時有效協調,可考慮推動建立區域性公共衛生或其他突發事件的合作平臺,使之成為緊急情況下“海上游魂”的避風港,避免諸如“不推回”等原則成為一紙空文。

  注釋

  1[美]斯塔夫里阿諾斯著,吳象嬰、梁赤民等譯:《全球通史:從史前到21世紀》(上),北京大學出版社,2006年,第261頁。
  2(1)張如安:《滄海寄情:話說浙江海洋文學》,浙江大學出版社,2019年,第4頁。
  3(2)曹艷:“雙輪驅動,海洋經濟融入‘雙循環’”,《中國自然資源報》,2020年12月8日。
  4(3)梁啟超:《飲冰室合集》(2),中華書局,1989年,第108頁。
  5(4)李鴻章:《因臺灣事變籌畫海防折》,1875年。
  6(1)段鑫:“中國加入《斯匹次卑爾根群島條約》史實考述”,《云南師范大學學報(哲社版)》,2019年第2期,第115頁。
  7(2)“人民海軍成立70周年習近平首提構建‘海洋命運共同體’”,人民網,2019年4月24日。
  8(1)耿爽:“完善全球海洋治理,共建美麗海洋家園”,上網時間:2020年12月8日)
  9(1)“習近平出席世界經濟論壇‘達沃斯議程’對話會并發表特別致辭”,《光明日報》,2021年1月26日。
  10(1)Ursula von der leyen,“Team Europe, Playing for the World,”The Economist, November 13, 2020, p.83.
  11(2)William Nordhaus,“The Climate Club-How to Fix a Failing Global Effort,”Foreign Affairs, May/June 2020, p.17.
  12(3)劉堃:“擴大開放加強合作推進海洋經濟轉型”,引自賈宇主編《海洋發展戰略時論》,海洋出版社,2017年,第164頁。
  13(4)“國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要”,《光明日報》,2021年3月13日。
  14(1)Antonio Guterres,“It’s Time to Pull together,”The Economist,November 13, 2020,p.74.

作者單位:中國現代國際關系研究院 中國現代國際關系研究院歐洲所
原文出處:傅夢孜,陳旸.大變局下的全球海洋治理與中國[J].現代國際關系,2021(04):1-9+60.
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