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新時期金融科技創新監管困境及路徑探討

來源:理論探討 作者:劉駿 曾嘉
發布于:2021-05-24 共7948字

  金融創新論文第三篇:新時期金融科技創新監管困境及路徑探討

  摘要:面對第四次金融革命機遇,立足新發展理念和新發展格局,必須在深化金融業高水平開放和金融科技高質量發展的同時,高度注意防控系統性風險。金融科技創新在帶來去中介化、信息透明化和民主化等作用的同時,也導致逐優風險和信息安全風險,并可能引發新的系統性風險。面對這些風險,傳統的被動型監管模式導致金融科技創新面臨著運動式治理的不確定性制度環境,監管技術的落后還致使傳統審慎監管無法有效應對金融科技創新導致的系統性風險,跨國監管合作缺失也導致金融科技創新下的監管套利和風險外溢。為應對這些風險,審慎監管需要將“包容性監管模式、現代化監管科技、協作式國際監管”有機統一起來,形成“三位一體”的監管體系。

  關鍵詞:金融科技創新; 審慎監管; 系統性風險;

  一、引言

  近日,人民銀行金融科技委員會會議在北京召開,會議總結2020年工作并研究部署2021重點任務,會議強調要“健全金融科技監管基本規則和標準,推動金融領域科技倫理治理體系建設,強化金融科技創新活動的審慎監管”。由此可見,在金融科技蓬勃發展的同時,如何對金融科技創新進行有效監管已成為決策層關注的重要問題。當前,第四次工業革命賦予金融業新的歷史責任,金融科技引領的金融業集成創新成為第四次金融革命的突出特征。在此背景下,必須把握第四次金融革命機遇,引領金融科技健康發展,尤其是要因勢利導,規范發展金融科技,既鼓勵創新、弘揚企業家精神,也要加強監管,依法將金融活動全面納入監管,有效防范風險,加強金融科技監管頂層設計和審慎監管。學者們分別從金融科技監管模式和金融科技具體業務監管兩個方面展開研究。楊東(2018)指出,傳統金融監管缺乏技術性和前瞻性,難以從容應對去中介、去中心化的金融市場交易情形,因此應該賦予監管新的維度,以數據驅動監管為核心來妥善應對新風險、保護消費者[1]1]。崔志偉(2019)進一步指出,要建立金融科技領域區塊鏈標準,審慎推進區塊鏈運用以及銜接好線上線下資產真實性的驗證,將平臺監管與業務監管有機結合[2]2]。張永亮(2020)則提出,監管科技是未來監管模式轉換的目標,應該創設實驗式和智能化監管制度,構建監管科技應用的法律規則體系[3]3]。盡管這些研究對于我國提升金融科技領域監管的有效性具有重要價值,但普遍忽略了金融監管的審慎性原則。金融穩定理事會從金融周期的角度出發,指出當前金融科技等類似的金融創新尚未經歷完整的金融周期,因此機遇與風險并存,各國需要持續評價監管框架的有效性,重視金融科技的審慎監管。更重要的是,金融科技不僅具有傳統金融的風險,而且在科技發展的迅猛助力下還呈現出全新的風險特征,即使是分散的、小型的金融科技公司也能引發系統性風險問題,因此在當前的時代背景下對金融科技創新的監管尤其要強調審慎原則。本文在對新時期金融科技創新風險特征進行系統分析的基礎上,探討傳統監管面臨的困境和審慎監管應遵循的具體路徑,以推進該領域的研究。

  二、新時期金融科技創新的風險分析

  (一)逐優風險

  在傳統金融體系下,各金融機構尤其是銀行都具有較高的進入壁壘和資質要求,能夠在競爭中獲勝并獲得消費者認可的一般都是行業中的佼佼者,這就導致傳統金融業的市場集中度較高,金融機構規模較大,因此監管機構的主要監控對象就是這些大型金融機構。監管機構不僅要對這些大型金融機構的資本充足率和市場紀律等作出嚴格要求,還要確保這些大型金融機構在危機中“不能倒閉”以預防系統性金融風險的發生。傳統監管模式不僅在供給側形成了較高的進入壁壘,而且在需求側形成了越來越明顯的篩選機制,大量的中低收入階層難以在金融機構獲得優質的金融服務,從而給金融科技的發展提供了廣闊的空間。

  借助互聯網和信息技術,金融科技大大降低了金融市場供給側和需求側的門檻[4]4]。在供給側,大量小型的金融科技公司如雨后春筍般出現以填補傳統金融市場空白,這些企業利用高技術和創新需求不斷進行金融創新,通過提供低成本的金融服務和金融產品滿足現代消費者的金融需求,典型的就是螞蟻金服旗下的借唄和花唄;在需求側,大量缺乏專業金融知識的用戶涌入金融科技市場,追逐高于市場平均水平收益,并享受著消費貸和小額貸帶來的超前消費,也同時觸發了一顆又一顆的“隱形炸彈”,最終引發監管層的重視和重拳出擊。在這一過程中,供給側的低門檻和需求側的非專業化共同導致了金融科技領域的逐優風險。

  具體來說,金融科技公司要吸引更多的消費者就需要提高金融產品收益,但高于市場平均水平的收益又意味著高于市場平均水平的風險。因此,盡管市場上還是存在大量具有較高創新能力和較強經營能力的優秀金融科技企業,但一旦個別企業因為從事高風險經營而陷于困境導致資產難以兌付,那么缺乏專業金融知識的消費者甚至是部分監管者就會因為信息不對稱而否定整個金融科技行業。更重要的是,一旦消費者產生了這種否定性認知,那些優秀的金融科技企業也會因此受到牽連從而陷入經營困境,這是一種典型的“劣幣驅逐良幣”效應,也是金融科技推動金融民主化過程中不可避免的一種風險,我們將其稱為“逐優風險”。

  (二)信息安全風險

  在傳統金融體制下,金融服務消費者的信息是嚴格保密的,金融機構作為用戶信息安全的首要責任人,如果出現消費者信息泄露需要承擔相關法律責任。同時,經過長期的發展和完善,金融機構也已建立嚴密的風險預警機制和風險防范機制,即使出現了信息泄露,帶給消費者和整個金融系統的風險也是可控的。此外,由于金融機構開展業務都有固定的時間和空間,這在一定程度上降低了用戶享受金融服務的便利性和快捷性,但也將發生風險的可能性限制在特定的時空范圍內并且是可控的時空范圍內。金融科技的出現徹底打破了時空限制,借助于人工智能、互聯網和其他信息技術,金融科技公司可以在任何時間、任何地點提供金融消費者想要的服務,這意味著信息和數據成為金融科技得以順利運行的基礎和關鍵構件,只要獲得了相關信息和數據金融服務就可以兌現,使得信息安全成為金融科技發展過程中應該關注的首要問題,而技術則成為其中的關鍵。技術的發展總是漸進和有漏洞的,尤其是當所有的金融科技公司都基于同一種金融基礎設施運行時,其所帶來的技術風險以及由此引發的信息安全風險是巨大的,甚至會導致整個系統的崩潰和全球性金融危機爆發。

  與整體性的信息安全風險相比,還有一種相對來說更隱蔽但也更加頻發的信息安全風險,即消費者的隱私安全[5]5]。眾所周知,目前大數據分析技術只有基于消費者個人隱私信息,才能獲得有價值的商業信息,盡管很多金融科技公司都與用戶簽訂了隱私保密協議,但這些協議通常不具有強制性,而且違反協議的行為是隱蔽和難以察覺的。一旦消費者的隱私信息為別有用心的個人和機構所利用,就會給消費者帶來不小的困擾甚至損失,所以金融科技創新帶來的信息安全風險也需要監管者格外注意。

  (三)系統性風險

  系統性風險一直以來都是各國監管機構和國際金融組織格外重視的風險,因為系統性金融風險的發生是金融危機和經濟危機爆發的前兆,系統性金融風險對整個世界的影響是巨大和深刻的。正是一次又一次的系統性金融風險發生,使傳統金融監管得以不斷發展完善,并塑造了當下的金融監管體系[6]6]。

  根據上文可知,金融科技大大降低了金融市場的準入門檻,大量中小型的金融科技企業應運而生,從理論上來說,任何一家金融科技企業的破產都不會對整個金融系統產生影響,傳統意義上的“太大而不能倒”的問題已不存在。由于中小型金融科技創新公司是可以破產和倒閉的,導致它們更愿意采取高風險和高頻的投資行為,也更少受到聲譽機制的約束,使得中小型金融科技公司的創業失敗率高、日常運行不透明,并最終給投資者造成損失,進而引發系統性金融風險。此外,金融科技公司還通過較高的收益率吸引大量的投資者,在很大程度上侵蝕了傳統金融機構尤其是銀行的收入來源,如果該進程過快還會形成新的影子銀行體系,并在信貸和其他重要的關鍵領域對大型銀行產生負面影響,進而引發系統性金融風險。

  在金融科技的影響下,如果某個算法或者軟件在投資上被證明優于其他算法和軟件就容易形成網絡效益,使金融市場的集中度大幅提升。在算法和軟件的幫助下,投資者們的行為趨同,出現“同買同賣、同漲同跌”問題,加劇市場上“羊群效應”和經濟順周期程度,在嚴重時會引發恐慌和系統性金融風險。從這個角度看,金融科技的去中介化和信息透明化在給金融消費者帶來便利性和快捷性的同時,也改變了系統性金融風險產生機制,使傳統金融監管體制和金融監管模式面臨嚴峻挑戰。因此,在金融科技迅猛發展背景下,如何推進審慎性金融監管成為亟待解決的重要理論和現實問題。

  三、新時期金融科技創新背景下傳統監管困境分析

  面對金融科技創新帶來的風險,傳統的監管模式和監管手段也面臨著嚴峻的挑戰。

  (一)被動型監管模式導致金融科技創新面臨運動式治理的不確定性環境

  改革開放以來,我國一直存在不同程度的金融抑制,金融供給尤其是對中小企業和普通消費者的供給嚴重不足,金融需求十分旺盛。我國金融監管機構擔負著發展和監管的雙重職責,對于金融科技創新的迅猛發展一直采取被動式監管模式,即讓其先發展,然后再監管。在這一監管模式影響下,我國金融科技企業在初始階段呈現野蠻生長特征,金融科技企業的準入門檻極低,缺乏必要的行業標準,各企業在資本力量的作用下紛紛跑馬圈地、快速擴張。螞蟻金服的借唄和花唄就是在這一背景下成長起來的,以P2P為代表的網絡借貸、眾籌等更是以幾何級數擴張,孕育了極大風險。

  被動式監管模式本質是“摸著石頭過河”,通過行業發展和風險爆發來倒逼監管改革,面對金融科技風險持續醞釀并不斷爆發,監管機構只能采取專項整治運動。被動式監管模式易導致監管落后于實踐,根源在于監管機構與監管對象之間缺乏常態溝通機制,無法實現協商對話,監管信息只是在單方向流動,控制性命令規則成為金融規制的主體,不僅使監管效果大打折扣,還使監管對象在面臨監管時無所適從,缺乏一個穩定的預期,制度環境的不確定性極大影響金融科技創新的正常發展。

  (二)監管技術落后導致傳統審慎監管無法有效應對金融科技創新導致的系統性風險

  金融領域的審慎監管由來已久,但這種審慎監管主要基于傳統金融機構和金融體系,所使用的監管技術側重于靜態的事后監管。具體來說,監管機構獲得的監管信息主要來源于監管對象提供的月報、季報和年報上載明的審慎監管指標,如資本充足率、流動性監管比率等,這些指標都屬于靜態的事后指標,反映金融機構在數據采集時點之前的運行情況。金融機構一旦出現問題,監管機構只能采取事后補救或懲罰的方式進行彌補,無法提前預知并進行積極有效的應對。在傳統的監管技術下,監管機構如果想主動獲取金融機構相關數據,只能采取現場突擊檢查方式,既耗時耗力,也不具有實時性。

  在金融科技的作用下,現代金融交易呈現出顯著的高頻性和復雜的關聯性,尤其那些具有自主研發能力的金融科技公司可以利用算法和交易速度等優勢,在市場交易中制造不公平,規避成本,這些新型違規現象顯然無法通過靜態指標獲取;陟o態事后指標以及人員現場突擊檢查的傳統監管技術無法對市場和市場參與者進行更細致和更有效的監管,也無法迅速甄別并實時跟蹤風險,也就無法有效滿足金融科技實踐發展需要,更無法承擔檢測金融機構穩定運行以規避系統性風險重任。換言之,依托于復雜算法和大數據分析等技術的金融科技使金融風險呈現出明顯的實時、動態特征,如果不改革現行的監管技術,那么審慎監管的目標是無法實現的,系統性金融風險也無法規避。

  (三)跨國監管合作缺失導致金融科技創新下的監管套利和風險外溢

  隨著金融科技的發展,其所依托的互聯網和信息技術正在打破有形地域和國界限制,使金融機構可以在全球范圍、全天候不間斷地運營,產生了跨國監管合作問題。眾所周知,各國監管體系存在顯著差異,沒有全球統一的監管標準,使國際金融科技創新監管難度大大提高。由于各國基礎設施和信息化發展水平不一致,各國之間尤其是發達國家和發展中國家之間在金融科技發展程度方面存在較大差異,這些差異引起各國監管目標和監管嚴厲程度不同,進一步加大了監管協調的難度。最典型的例子就是在資金跨境轉移的合規性和真實性方面,不法分子利用各國監管制度的差異,通過比特幣等加密數字貨幣轉移非法所得,達到洗錢目的。

  各國為了吸引金融科技公司到轄區內落戶經營以得到更多的稅收和就業崗位,會在監管制度安排上進行競爭。典型做法就是放松本國的監管要求,降低企業監管負擔,最終導致監管過度寬松。這又進一步引發了金融科技企業的監管套利行為,把企業的核心業務由強監管的國家遷往弱監管的國家,在監管較為寬松的國家,金融科技企業還可以擁有多個牌照,為其不合規的行為披上合規合法的外衣。

  各國雖然在監管制度上存在顯著差異,但依托于互聯網和信息技術,各國的金融市場卻聯結為一個統一的整體,這就意味著個別國家由于監管松弛所引發的金融風險會通過金融市場迅速向其他國家和地區進行傳播,從而導致全球性的金融危機,這就是由國際監管不協調導致的顯著的風險外溢效應。因此,雖然傳統金融監管也要求加強國家之間的監管合作,但金融科技創新發展對國際監管協調要求更強烈,也更急迫,這也是金融科技創新發展給傳統監管帶來的全新挑戰。

  四、新時期金融科技創新審慎監管路徑探討

  (一)包容性監管模式

  包容性監管最主要的特點就是打破過去由監管機構主導的自上而下的監管模式,形成合作式的多主體共同監管,這與區塊鏈技術的去中心化結構特征是一致的。對包容式監管模式應用最成功的就是英國在2015年出臺的“監管沙盒”機制,該機制在放寬傳統監管機制約束的前提下,給金融科技創新企業提供一個較為安全的“空間”。在該“空間”內,通過監管主體和創新企業之間的有效互動,一方面可以讓企業的金融科技創新維持在必要的底線范圍內(比如消費者權益的保護和客戶的信息安全等);另一方面,則讓監管機構更好地理解金融科技創新的機制和原理,從而制定出更有針對性也更具有效率的監管框架。

  包容性監管實際上是通過主動降低準入門檻為金融科技創新企業提供更加穩定和富有預見性的監管環境,與此同時,監管機構也可以更加清楚地了解金融科技創新的發展動向與內在邏輯,從而最大限度地緩解監管機構與監管對象的信息不對稱。更重要的是,包容性監管一方面要根據企業的運行模式和風險屬性,制定微觀的準入權限,使微觀主體能夠將技術創新和風險防控有機結合;另一方面,則需要各部門通力合作,從宏觀方面進行頂層設計和長遠規劃,最終消除監管盲區和監管重疊,有效維護金融市場穩定和經濟高質量發展。前者實際上屬于微觀審慎監管范疇,后者則屬于宏觀審慎監管范疇,因此包容性監管能將微觀審慎監管和宏觀審慎監管有機結合在一起。

  “監管沙盒”機制僅是包容性監管內涵的一部分,從更大的范圍來看,包容性監管還強調打破傳統的政府主導模式,實現多主體的廣泛合作和平等協作,從而在維持金融穩定的同時,實現金融科技創新,其中最重要的是要實現監管分權和行業自律,并保持監管機構的獨立性。面對日新月異的金融科技,單靠政府的力量難以對其進行有效監管,必須充分利用多個分散行動者的專業知識來提高合規性,通過金融科技公司的相互監督來實現行業的自律監管。

  (二)現代化監管科技

  傳統監管技術已無法實現金融科技創新背景下的審慎監管目標,為克服傳統監管的困境、更好地實現審慎監管目標,必須采用現代化的監管科技。換言之,為了匹配監管要求、提高監管能力,面對金融機構現代信息技術的廣泛應用,監管機構也要引入大數據、云計算、機器學習和人工智能等現代監管技術,對相關數據進行深度分析和解讀,以提升監管效率,實現對金融風險的動態實時有效管理。

  現代監管技術應用的本質是將靜態的事后監管轉變為動態的事前和事中檢查與監督,因此必須遵循技術中立原則。一方面,理性對待金融科技,強調通過科技來拓寬金融監管范圍,既提高監管有效性,又不能妨礙金融科技創新的正常發展;另一方面,則要防止過度創新以及在監管技術方面的過度投資,要充分利用市場的力量,通過與科技型企業的合作來優化資源配置效率,強化監管機構之間以及監管機構與金融機構之間的合作和信息共享,避免重復投資和資源浪費。

  在發展現代監管技術的過程中還要注意監管系統和合規系統的有效銜接,在通過技術改造升級業務系統過程中要有機植入監管規則,這樣可以對監管對象的業務操作實時進行合規性檢測,從而同步或者準同步地發現可能存在的風險與問題。要進一步強化監管資源配置,注重監管者培訓和監管人才招錄,通過市場外包方式實現大數據、人工智能、區塊鏈和云計算等信息技術與監管規則的有機融合。

  (三)協作式國際監管

  由于金融科技創新打破了地域和時間限制,使監管套利和風險外溢問題變得十分嚴重,面對傳統監管面臨的困境,實現跨國監管協作顯得尤其重要。要實現這一目標,首要的就是在國際范圍內達成監管合作共識,可通過國際金融機構尤其是IMF來完成。此外,世界貿易組織也應進一步推動金融服務自由化,敦促各國努力減少對金融科技服務的準入限制,并不得實施新的金融服務壁壘,尤其要在法律協調上作出努力。此外,應充分發揮金融穩定理事會在加強國際金融科技創新監管協調方面的作用,實現事前監管和前瞻性監管,構建國際金融監管協作的漸進路徑。

  要推進金融科技風險防控、金融基礎設施建設和金融消費者保護標準建設工作,逐步縮小各國之間尤其是發達國家和發展中國家在金融科技應用上的軟件硬件差距,為跨國金融監管協作提供物質和制度基礎。此外,我國也應該加緊在金融科技創新監管領域的研究工作,盡快出臺符合我國國情的金融科技創新監管體系,不僅可以為促進國際監管協作提供動力,還可以增強我國在國際金融監管協作中的話語權,從而更好地推動我國金融科技的創新和金融系統的穩定。

  (四)“三位一體”的審慎監管體系

  “包容性監管模式、現代化監管科技、協作式國際監管”三者不是孤立的,只有有機統一起來,才能實現審慎監管目標,包容性監管模式和協作式國際監管的實現必須依托于現代化監管科技。包容性監管模式注重的是多主體共同參與、即時交流和共同決策,需要普及先進的信息溝通技術,尤其是能夠確保信息真實性的區塊鏈技術,否則任何的信息不對稱和信息不真實都會引發系統性的金融風險;協作式國際監管更離不開高效準確的信息交流方式,因為國家之間的關系是平等的,各國之間不存在管轄和被管轄關系,只能依靠現代化監管科技實現監管目標的協調。

  現代化監管科技的普及和創新也需要監管模式創新和監管路徑改革。監管科技是中性的,本身并不會自然而然地產生,正是監管模式創新尤其是包容式監管理念出現,才使得現代化監管科技應運而生,并在實踐中不斷完善和發展。從本質上來說,協作式國際監管是包容性監管模式發展的高級階段,即將國外政府甚至是國外金融科技企業納入本國金融科技監管體系中。要更好地實現金融科技的審慎監管,必須將包容式監管模式和現代化監管科技有機結合,二者之間相輔相成、相互促進,最終走向協作式國際監管,實現“三位一體”的審慎監管體系構建。

  參考文獻

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  [2]崔志偉.區塊鏈金融:創新、風險及其法律規制[J].東方法學,2019,(3):87-98.

  [3]張永亮.金融科技監管的原則立場、模式選擇與法制革新[J].法學評論,2020,(5):112-124.

  [4]張紅偉,林晨,陳小輝.金融科技能影響金融分權嗎?——來自金融科技信貸的證據[J].經濟與管理研究,2020,(11):77-91.

  [5]趙麗莉,鄭蕾.美國數據與隱私安全保護制度進展述評[J].重慶理工大學學報:社會科學,2019,(10):110-118.

  [6]王榆芳.金融風險傳遞、國際資本流動與最優托賓稅率選擇——基于國際資本流動兩國模型的分析[J].經濟經緯,2020,(3):159-166.

作者單位:江西財經大學會計學院
原文出處:劉駿,曾嘉.新時期金融科技創新的審慎監管研究[J].理論探討,2021(03):122-126.
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